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“La riduzione prelude ad una rinnovata centralità al Parlamento”

Intervista ad Andrea Morrone, docente ordinario di diritto costituzionale all’Università di Bologna.

<<È chiaro che una struttura più snella potrà in qualche modo spingere i partiti ad una maggiore assunzione di responsabilità. Ma se così non sarà, si cristallizzerà quel potere dei partiti senza costringerli in qualche modo a democratizzarsi ancora un po’ di più>>.

Salve Professor Morrone, lei che come voterà al prossimo referendum e perché?

<<Voterò SI alla riduzione del numero dei parlamentari per diverse ragioni. La prima ragione è di ordine metodologico, perché questa volta a differenza del passato siamo di fronte ad una legge costituzionale puntuale che modifica soltanto tre articoli della Costituzione, ma lo fa in maniera molto circoscritta: riducendo il numero dei parlamentari da 945 a 600 (400 alla Camera e 200 al senato). Mentre in passato, soprattutto nel 2006 e nel 2016, le riforme costituzionali erano molto ampie e questo fatto aveva suscitato polemiche. A me personalmente non aveva turbato la proposta del 2016, però questa volta ho notato delle contraddizioni: coloro che dicevano NO nel 2016 perché si trattava di una riforma molto ampia, ora di fronte ad una riforma più puntuale dicono NO perché mancherebbero delle cose per renderla completa e quindi utile. C’è una evidente contraddizione. Ma oltre a questa questione di metodo, il motivo principale per cui voterò SI è perché sostengo che ridurre il numero dei parlamentari – oltre ad essere coerente con le proposte di riforma che si sono succedute dalla metà degli anni ’80 in poi, tutte concordi nella riduzione – preluda ad una rinnovata centralità del parlamento. Difatti, un minor numero di parlamentari potrà valorizzare la selezione della classe politica da parte dei partiti che dovranno cercare candidati competenti; spingerà gli eletti ad una maggiore assunzione di responsabilità, perché essendo un numero ridotto dovranno concretamente e seriamente farsi carico delle attività parlamentari che devono svolgere. E infine un Parlamento con numeri più contenuti potrà svolgere una funzione di indirizzo e controllo nei confronti del governo maggiore di quanto non faccia oggi>>.

Il primo argomento a sostegno del SI è il risparmio per la spesa pubblica: ridurre il numero dei parlamentari vorrebbe dire contenere i costi dell’organo legislativo.  I sostenitori del No, al contrario, si chiedono se sia necessario andare a colpire l’organo principale della democrazia per risparmiare. Qual è il suo punto di vista su questo?

<<Non credo che l’argomento del risparmio di spesa sia decisivo, anche se non è irrilevante. Non ho mai pensato che chi ha responsabilità politiche debba svolgere attività gratuitamente, soprattutto se queste sono nell’interesse del Paese. La politica ha un costo ed è giusto che questo ricada sulle spalle dei cittadini. Però, non credo che oggi sia questo l’argomento cruciale. In ogni caso il mio SI si giustifica per la una maggiore centralità che potrà avere il parlamento, non per il risparmio di spesa>>.

Sul sito del Dipartimento per le Riforme Istituzionali si legge che uno degli effetti di questa legge sarebbe quello di migliorare il processo decisionale del parlamento e rendere in generale il legislativo più efficiente. Le correnti di pensiero sul punto sono due: da un lato chi pensa che ci sarà più efficienza, dall’altro chi dice che ci sarà un rallentamento dei lavori parlamentari. Lei che ne pensa?

<<La dinamica dei lavori parlamentari dipende dalla organizzazione degli stessi. Quindi dall’esistenza di regolamenti parlamentari che siano in grado di disciplinare e consentire uno svolgimento dinamico e soprattutto efficace ed efficiente del procedimento legislativo, ma in genere di tutti i procedimenti parlamentari. Non è il numero in sé dei parlamentari che garantisce l’efficienza. Tuttavia, avere un numero più contenuto può permettere una maggiore responsabilità e una valorizzazione delle competenze. Dal punto di vista delle procedure è chiaro che dopo la riduzione del numero, questo processo di revisione avrà ragionevoli motivi di essere avviato e sarà necessario mettere mano alla riforma dei regolamenti parlamentari. È una riforma che da tempo è in discussione, ma non si è mai realizzata perché fino ad oggi non vi era un motivo scatenante. Ora, la riduzione del numero dei parlamentari imporrà la riforma dei regolamenti parlamentari. Si potrà ad esempio riorganizzare le commissioni parlamentari permanenti – che non sono previste dalla Costituzione – pertanto non è necessario che siano 14 come oggi, ma se ne potrebbero fare otto o dieci. Proprio per garantire quella maggiore efficienza e speditezza dei procedimenti coerente con il numero ridotto. Sicuramente si potranno riorganizzare le procedure di indirizzo, di controllo e la procedura legislativa in base al numero ridotto. È lì che, nel momento in cui modificheranno i regolamenti, si porrà il tema di come far funzionare al meglio un parlamento con un numero ridotto di componenti>>.

Se dovesse passare il SI avremmo 600 parlamentari in totale, tra deputati e senatori, e avremmo uno dei parlamenti meno numerosi d’Europa. Non crede che ci sia il rischio che diminuisca la rappresentatività dei territori, specialmente quelli meno popolosi?

<<Sono due questioni. Anzitutto non è vero che con 600 parlamentari avremmo un parlamento meno numeroso in Europa. Lei forse allude ad una tabella diffusa dal giornale “la Repubblica” in cui si confrontavano i vari paesi europei e l’Italia veniva paragonata a Malta e Lussemburgo e poi da ultimo a Francia, Spagna e Germania, che sono i paesi con cui noi dovremmo misurarci davvero. Mediamente nei paesi con un alto numero di abitanti i parlamentari che hanno una funzione di indirizzo politico e poteri legislativi oscillano tra i 400 e i 700. Quindi l’Italia con 600 si collocherebbe a livello alto di questa comparazione. L’altro punto è quello della rappresentatività. Però, non c’entra nulla la rappresentatività, e anche questo è un modo strumentale di porre il problema. L’articolo 67 della Costituzione dice che il parlamentare rappresenta la nazione. Quindi un conto è la circoscrizione in cui il parlamentare viene eletto; un conto è la funzione di rappresentanza che deve essere generale da parte di qualunque parlamentare. Naturalmente è chiaro che passare da 945 a 600 significa ridurre la proporzione tra il singolo parlamentare e i cittadini. Tuttavia, questo non ha nulla a che vedere con la rappresentanza politica. Quest’ultima dipende dalla legge elettorale. E infatti chi vuole contestare questa riforma o sostenerla pone in collegamento la riforma alla nuova legge elettorale. A mio avviso, però, tra l’una e l’altra non c’è nessuna relazione: non è il numero dei parlamentari che impone una certa formula elettorale. Dopo la riduzione il Parlamento potrà approvare sia una legge proporzionale con soglia di sbarramento più o meno elevata, come quella che è stata calendarizzata, sia una legge maggioritaria. Non lo impedisce il numero dei parlamentari. È una questione di come voler rappresentare la volontà politica dei cittadini con 600 parlamentari anziché 945>>.

Ha senso giustificare il SI paragonando il nostro parlamento (a livello numerico) a quello delle altre democrazie europee, considerando che ogni stato e ogni ordinamento hanno una storia democratica diversa?

<<Quando i Cinque Stelle sono entrati in Parlamento volevano tre cose. La prima era abolire il divieto del mandato imperativo che significa sostanzialmente ridurre la libertà politica del parlamentare, perché questo deve essere controllato dal partito. La seconda era l’introduzione del referendum popolare propositivo, e quindi una sorta di legislazione popolare concorrente o alternativa a quella del parlamento. Queste due proposte, che poi sono state abbandonate, sono veramente eversive del parlamentarismo e del costituzionalismo, perché abolire il divieto di mandato imperativo significa in sostanza negare valore a oltre 300 anni di storia costituzionale occidentale. È rimasta soltanto la terza proposta poi votata nella quarta e decisiva votazione da tutti i partiti presenti in parlamento e, cioè, la riduzione dei parlamentari. Però, quel confronto e quell’attenzione alle radici nazionali che lei faceva è importante, andiamo quindi a vedere la nostra storia. Anzitutto il referendum non ha ad oggetto la Costituzione, ma ha ad oggetto una legge di modifica che nel 1963 cambiò la scelta che la Costituente aveva fatto nella Carta originaria. Inizialmente la carta costituzionale non aveva previsto un numero fisso di deputati e senatori, ma aveva stabilito un rapporto variabile tra il numero dei parlamentari e la popolazione (in ragione di un deputato ogni 80.000 abitanti e di un senatore ogni 200.000). Nel ’63 si aumentò il numero fissandolo a 945 perché era cambiata la politica nazionale. Siamo negli anni in cui finisce il centrismo degasperiano e nasce il centro-sinistra, con l’ingresso dei socialisti al governo guidato dalla Democrazia cristiana. Allora, di fronte a questo nuovo equilibrio tra i partiti, si decise di stabilizzare il numero dei parlamentari introducendo una misura fissa che garantiva tutti: maggioranza e opposizione. Il referendum riguarda questa revisione costituzionale, ma non la Costituzione. Il secondo dato storico è che l’Assemblea Costituente non aveva voluto cristallizzare non solo il numero dei parlamentari, ma soprattutto la struttura del Parlamento. Il costituente aveva stabilito che le due camere dovevano essere sostanzialmente identiche, ma lo aveva fatto per ragioni politiche contingenti, di garanzia e di equilibrio tra i partiti di area democratica (la Dc e i partiti laici) e i partiti di opposizione nei cui confronti dal 31 maggio 1947 era stata stabilita una conventio ad excludendum (un accordo tacito, cioè, accettato anche dagli esclusi, che impediva ad alcuni partiti dal partecipare a qualsiasi governo del Paese finché il mondo fosse rimasto diviso in due blocchi contrapposti: cosa che riguardava soprattutto il blocco socialista e comunista, ma che toccava anche i neofascisti del Movimento sociale). Due camere uguali erano quindi un interesse di tutti, perché solo in questo modo si consentiva a queste forze politiche di poter coesistere, senza che una potesse prevalere su tutte le altre. Però, i costituenti sapevano che qualora lo scenario internazionale della cortina di ferro fosse cambiato, la forma costituzionale del Parlamento avrebbe potuto conoscere delle revisioni, in una direzione più adeguata al nuovo contesto, più simile a quei Paesi che non avevano conosciuto quelle profonde divisioni politiche che hanno contraddistinto la storia della Repubblica dal 1946 al 1994. Dunque, per stare alla storia italiana, se teniamo conto di questi dati possiamo ritenere che la riduzione sia coerente con questo svolgimento. Tra l’altro, come sappiamo, la riduzione dei parlamentari è nell’agenda delle riforme dal 1980 e nelle proposte di tutte le commissioni o i comitati che sono stati istituti proprio per aggiornare la nostra Costituzione>>.

Alcuni costituzionalisti hanno espresso la loro preoccupazione che questa riforma farà diventare il nostro sistema più verticistico, perché andrebbe a concentrare il potere nelle mani di pochi e specialmente dei vertici dei partiti. Altri invece sostengono che questa legge, proprio perché diminuisce il numero dei parlamentari, potrebbe responsabilizzare i partiti nella scelta dei candidati. Quale dovrà essere il corretto ruolo dei partiti se dovesse essere approvata la riduzione dei parlamentari?

<<Se le cose restano così come stanno, la realtà della partitocrazia che in Parlamento significa “gruppocrazia” verrà a consolidarsi ulteriormente. Nessuno di noi ha la bacchetta magica, e non è che automaticamente riducendo il numero dei parlamentari i partiti diventeranno tutti più democratici. Non è così. Tutte le forze politiche dovranno adattarsi alla novità, è inevitabile. Oggi i partiti hanno la possibilità di candidare 945 persone, pertanto se il numero dei candidati è 600 è necessaria una selezione. E qual è il criterio da adottare? Dovranno per forza di cose spendere dei nomi credibile davanti all’elettorato, perché alla fine è questo che conta. E ciò è possibile farlo meglio con 945 o con 600 seggi? Questo è il punto. Dunque, non è che la riforma responsabilizzerà i partiti. Fin quando ci saranno dei gruppi politici organizzati la politica sarà gestita dai vertici di questi gruppi, in maniera più o meno democratica, ma è logico e fattuale che sarà il gruppo dirigente a decidere. Sono le minoranze che fanno la storia, che governano dentro un partito e dentro le istituzioni politiche. È chiaro che una struttura più snella potrà in qualche modo spingere questi partiti ad una maggiore assunzione di responsabilità. Ma se così non fosse, se la riduzione dovesse essere respinta, si cristallizzerà ancora la sovranità dei partiti, impedendo così la possibilità che si possa costringerli a democratizzarsi un po’ di più>>.

Nell’accordo da cui è nato questo governo c’era la condizione per cui il PD avrebbe votato SI al taglio, solo se ci fosse stato prima l’accordo su una legge elettorale idonea al nuovo assetto parlamentare. La proposta di legge elettorale depositata in parlamento, il c.d. Germanicum, prevede un sistema elettorale proporzionale con soglia di sbarramento al 5%. Che cosa ne pensa di questa proposta?

<<Anzitutto ribadisco che la legge elettorale non ha nulla a che vedere con la riduzione essendo quella che i politologi direbbero una variabile indipendente; si tratta, piuttosto, del contenuto di un accordo politico. In genere le parti che fondano un governo, come nel caso del Conte II, stabiliscono un accordo di maggioranza. Nel nostro caso, da un lato la riforma costituzionale dei Cinque Stelle era arrivata all’ultima deliberazione, per cui era difficile pensare che il Partito Democratico la respingesse al mittente; dall’altro il PD ha proposto ai Cinque Stelle altre riforme, tra cui l’abbassamento dell’età per l’elettorato attivo e passivo, la definizione dell’elezione dei senatori su base circoscrizionale anziché su base regionale, e la nuova legge elettorale. Quindi la decisione sulla formula elettorale è una questione politica. Per quanto concerne la mia preferenza personale, io resto a favore del maggioritario. Difatti, ritengo che i sistemi elettorali che hanno una capacità selettiva mediante la scelta diretta del candidato da parte dell’elettore, che riducono la frammentazione e favoriscono il bipolarismo – e quindi l’alternanza di due schieramenti, uno conservatore e l’altro progressista – siano le formule elettorali che andrebbero seguite anche nel nostro paese. Purtroppo la storia degli ultimi venticinque anni ha segnato la sconfitta di quel riformismo che era nato con i referendum del 1991 e del 1993 (rispettivamente, per la preferenza unica e per il collegio uninominale), di quel tentativo di trasformare la democrazia proporzionale italiana in una democrazia dell’alternanza. Tornando alla discussione in corso sulla nuova legge elettorale, ritengo che un proporzionale con soglia di sbarramento al 5% possa essere un buon compromesso, purché però la soglia rimanga al 5%.>>.

In caso di vittoria del Sì, il rapporto tra esecutivo e parlamento cambierebbe?

<<Da quando ci sono i partiti politici di massa, quindi dall’inizio del Novecento, il parlamentarismo è in crisi. E crisi del parlamentarismo significa inevitabilmente emersione del potere esecutivo. Che non è più potere esecutivo, ma è potere di governo. È una tendenza naturale del parlamentarismo in una società di massa – fortemente frammentata e insuscettibile di poter essere rappresentata unitariamente come si pensava nell’Ottocento – che per poter decidere (dopo aver discusso) occorra spostare l’ago della bilancia dal parlamento al governo. Questo è un dato con cui bisogna misurarsi in relazione ad ogni proposta di riforma. Quindi, ridurre il numero dei parlamentari non cambia di per sé il rapporto tra Parlamento e Governo, ridando al primo un ruolo che in concreto non ha più. La dinamica del parlamentarismo è una dinamica che tende ad esaltare il ruolo del governo e del Presidente del Consiglio, e a marginalizzare nelle decisioni che contano il ruolo del Parlamento. Tuttavia, se si vuole dare nuova linfa al legislativo, è necessario che questo sia in grado di funzionare. Quindi ridurre il numero dei parlamentari è la precondizione perché il Parlamento possa funzionare più agilmente. Poi, però, sarà necessario fare delle riforme dei regolamenti parlamentari per organizzare meglio il lavoro del legislativo. Il Parlamento non è più la sede della legislazione ormai da cento anni, nel senso che il potere del Parlamento si riduce normalmente nella ratifica delle leggi volute e decise dal governo. Pertanto, bisogna fare del Parlamento il “guardiano” del governo. Rendere potente il Parlamento – e in questo la riduzione dei parlamentari può aiutare – mettendogli a disposizione gli strumenti per incalzare l’esecutivo, e per proporre credibilmente al governo soluzioni migliori. Questo è possibile solo se ci sono parlamentari competenti, meglio selezionati e più responsabili>>.

Il 20 e il 21 settembre si voterà anche per le elezioni, sia regionali, sia amministrative. L’accorpamento delle scadenze elettorali è stato oggetto di alcuni ricorsi per conflitto di attribuzione di fronte alla Corte Costituzionale, ricorsi che però non sono stati accolti dalla Consulta. Come vede questo accorpamento?

<<A mio avviso questo accorpamento è in linea con il diritto vigente. L’unica situazione di incompatibilità riguarda i referendum abrogativi e le elezioni politiche nazionali, per il resto non c’è nessun divieto. Ma in fondo non vedo particolari distorsioni. Da una parte i comitati del NO e coloro che hanno fatto ricorso alla Corte costituzionale, dicono che in alcune regioni ci saranno più votanti di quelli che sarebbe lecito aspettarsi. È possibile che un maggiore numero di votanti avvantaggia il SI rispetto al NO (perché costringe ad andare alle urne chi non ci sarebbe andato se si fosse votato solo il referendum), ma è un’obiezione un po’ ridicola, soprattutto per chi si professa democratico e, perciò, dovrebbe auspicare una forte partecipazione al voto sempre. Questo ricorso aveva in fondo un atteggiamento antidemocratico. Nel contestare l’accorpamento si preludeva ad una bassa affluenza alle urne e la si riteneva utile. Mi sembra un atteggiamento molto poco raccomandabile. Gli italiani hanno un forte senso civico e di partecipazione. Quando non si va a votare spesso lo si fa perché si è consapevoli di questo. Nonostante l’astensione e l’invito a disertare le urne, che talvolta è stato usato in questo Paese, gli italiani sanno come comportarsi usando al meglio la propria testa. Io auspico che ci sia una forte partecipazione>>.

La redazione di Kopernik precisa che nelle prossime settimane il giornale sarà aperto a contributi tematici di approfondimento sul tema del referendum costituzionale. Lo spazio di dibattito e riflessione è aperto ad articoli che analizzino entrambe le posizioni del referendum, nel solco di una dialettica sana, volta all’informazione e alla riflessione. Chiunque voglia contribuire al dibattito, può contattare la redazione del giornale per inviare il proprio contributo. Lo scopo principale dell’iniziativa è quello di stimolare la riflessione e l’approfondimento di una questione di estrema delicatezza e complessità come la riduzione del numero dei parlamentari.